# Meio ambiente: leituras (camada 4) Versão 1, 6 de outubro de 2026. Esta é a camada de **leitura** do tema Meio ambiente (metodologia, seção 4): para cada governo, o melhor argumento favorável e o melhor argumento crítico sobre a gestão ambiental federal, na versão mais forte que um pesquisador ou uma instituição séria de cada lado apresentaria. São **interpretações atribuídas**, não conclusões do projeto. As duas leituras de cada governo têm o mesmo espaço e o mesmo número de fontes. A gestão ambiental é dividida entre União, estados e municípios (Lei Complementar 140/2011). Os estados autorizam a supressão de vegetação em imóveis rurais, cuidam do Cadastro Ambiental Rural e fiscalizam com órgãos próprios. A União fiscaliza em todo o território (Ibama), cuida das unidades de conservação federais (ICMBio), das terras indígenas e das terras públicas federais e coordena os planos de controle do desmatamento. Desmatamento, fogo e emissões também respondem a preços de commodities, câmbio, mercado de terras e clima. Por isso, as leituras só atribuem ao governo federal o que é federal e registram o que estava fora dele. Regras seguidas: - Todo número do texto está na camada de fato (`dados/tratados/meio_ambiente.csv` e `meio_ambiente_mandatos.csv`) e foi conferido por script; a lista aparece abaixo de cada leitura. - O ano PRODES *t* vai de agosto de *t*−1 a julho de *t* e conta para o governo do ano *t* (D-025): o PRODES 2003 é de Lula 1, o 2019 de Bolsonaro e o 2023 de Lula 3. - Indicadores que o argumento pede e que o projeto ainda não tem aparecem como **dados pendentes**, sem número. - Cada leitura registra o que foi herdado, o que só fez efeito no mandato seguinte e o que estava fora do controle do governo (seca, El Niño, preços de commodities, decisões do Congresso e do STF, estados). - Quebras de método respeitadas: os focos do NOAA-12 (até 2002) não se comparam com os do AQUA; o Cerrado bienal (até 2012) não se emenda com o anual (desde 2013); o DETER só está na base desde agosto de 2015, e Lula 1 e Lula 2 ficam sem ele; as emissões brutas do SEEG não se comparam com as líquidas do MCTI; a perda de floresta do Global Forest Watch muda de algoritmo em 2011 e 2015; a despesa da função 18 exclui os empréstimos reembolsáveis do Fundo Clima (2024–2025); os autos de infração de 2025 ainda crescem com lançamentos tardios. - Fontes de nível 2 (organismos internacionais, Ipea, TCU em auditorias, institutos de pesquisa com método publicado) e 3 (artigos com revisão por pares e textos para discussão); nas observações, também decisões do STF e do TCU (nível 1). Nenhuma fonte de imprensa. Documento do próprio governo só entra como apoio, declarado como tal. - Vínculos declarados na observação: autores que foram do governo, órgãos do próprio Executivo (Ipea, INPE, CGU), organizações financiadas pelo Fundo Amazônia ou por governos, redes de advocacy e entidades setoriais. - Os dados de Lula 3 são parciais: PRODES até 2025, DETER até julho de 2026 (por ano PRODES), emissões do SEEG até 2024, despesa e autos de infração até 2025. A versão estruturada, usada pelo site, está em [leituras.json](leituras.json). O registro das fontes está em [fontes/registro/meio_ambiente.csv](../../fontes/registro/meio_ambiente.csv). ## Lula 1 (2003–2006) ### Leitura favorável: O PPCDAm, a fiscalização por satélite e as novas áreas protegidas viraram a curva do desmatamento Para Assunção, Gandour e Rocha (2015), do CPI/PUC-Rio, as políticas iniciadas em 2004 ajudaram a conter o desmatamento mesmo descontado o efeito dos preços agrícolas; sem elas, a taxa teria continuado a subir até 2005. O PPCDAm, coordenado pela Casa Civil, juntou pela primeira vez vários ministérios, e o DETER passou a guiar a fiscalização com alertas de satélite. A avaliação de Ipea, CEPAL e GIZ (2011) vê nas áreas protegidas usadas como barreira um dos êxitos da primeira fase do plano, e Soares-Filho e coautores (2010) atribuem às novas áreas protegidas parte relevante da queda de 2004 a 2006, sem deslocar o desmatamento. A taxa do PRODES caiu de 27.772 km² (2004) para 14.286 km² (2006). [^lula1-fav-1][^lula1-fav-2][^lula1-fav-3] *Números conferidos na camada de fato:* 27.772 km² (2004) (`desmatamento_amazonia__taxa`, meio_ambiente.csv); 14.286 km² (2006) (`desmatamento_amazonia__taxa`, meio_ambiente_mandatos.csv). *Dados pendentes:* área de unidades de conservação federais e estaduais criadas e de terras indígenas homologadas, por ano; alertas do DETER antigo (2004–2017), sem dado público legível por máquina; operações de fiscalização e prisões, como as da Operação Curupira (2005); preços do gado e da soja e câmbio, para separar o efeito das políticas. *Observação:* O Arpa foi lançado em 2002, no governo FHC, e a Lei do SNUC é de 2000. O PRODES 2003 cobre agosto de 2002 a julho de 2003, antes do PPCDAm, de março de 2004. O mesmo estudo de Soares-Filho e coautores atribui à crise da agricultura uma parcela da queda maior que a das áreas protegidas, que incluem unidades estaduais e terras indígenas; Assunção, Gandour e Rocha também registram o peso dos preços. As concessões da Lei de Gestão de Florestas Públicas (Lei 11.284/2006) avançaram pouco até 2010 (Ipea, CEPAL e GIZ, pp. 84-85). Vínculos: o Ipea é órgão do governo federal, a GIZ é a agência de cooperação do governo alemão, e a avaliação foi feita a pedido do Ministério do Meio Ambiente e da Comissão Executiva do PPCDAm; coautores de Soares-Filho são do IPAM, do Woods Hole Research Center e do WWF-Brasil, rede de advocacy, e o estudo teve apoio do WWF, de fundações privadas e da USAID (governo dos EUA); o CPI declara financiamento de longo prazo de George Soros. [^lula1-fav-1]: Juliano Assunção, Clarissa Gandour e Rudi Rocha (CPI/PUC-Rio e UFRJ). *Deforestation slowdown in the Brazilian Amazon: prices or policies? (Environment and Development Economics, v. 20, n. 6, p. 697-722; lido no texto para discussão do CPI atualizado em 2015)*. 2015. pp. 2, 10 e 28 do PDF (sem numeração impressa). Nível 3. [^lula1-fav-2]: Ipea, CEPAL e GIZ (coordenação de Heliandro Maia, Jorge Hargrave, José Javier Gómez e Monika Röper). *Avaliação do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal: PPCDAm 2007-2010*. 2011-12. pp. 62-63. Nível 2. [^lula1-fav-3]: Britaldo Soares-Filho e coautores (UFMG, IPAM, Woods Hole Research Center, WWF-Brasil e outros). *Role of Brazilian Amazon protected areas in climate change mitigation (PNAS, v. 107, n. 24, p. 10821-10826)*. 2010-06. resumo e seção Results and Discussion (versão HTML, sem paginação). Nível 3. ### Leitura crítica: A resposta veio tarde, e a queda acompanhou a dos preços O argumento é que a resposta veio tarde e a queda deveu muito aos preços. A taxa do PRODES subiu de 21.650 km² (2002) para 27.772 km² (2004), a segunda maior da série. Para o Imazon (Barreto, Pereira e Arima, 2008), até 2006 o peso das medidas parece ter sido pequeno: a queda acompanhou a dos preços do gado e da soja, e a arrecadação das multas seguiu ínfima. Em levantamento de 2005, o TCU avaliou que só o Ibama executava o PPCDAm, com fiscalização mais reativa que planejada. Para Fearnside (2007), o asfaltamento da BR-163 virou decisão política irreversível, e os estudos ambientais, mera formalidade. A despesa federal paga em gestão ambiental caiu de R$ 3,56 bilhões (2002) para R$ 2,38 bilhões (2003), em reais de 2025. [^lula1-cri-1][^lula1-cri-2][^lula1-cri-3] *Números conferidos na camada de fato:* 21.650 km² (2002) (`desmatamento_amazonia__taxa`, meio_ambiente_mandatos.csv); 27.772 km² (2004) (`desmatamento_amazonia__taxa`, meio_ambiente.csv); R$ 3,56 bilhões (2002) (`despesa_gestao_ambiental__paga_total_exceto_reembolsavel_real`, meio_ambiente_mandatos.csv); R$ 2,38 bilhões (2003) (`despesa_gestao_ambiental__paga_total_exceto_reembolsavel_real`, meio_ambiente.csv). *Dados pendentes:* preços do gado e da soja e câmbio; arrecadação das multas do Ibama (valor aplicado e valor pago); execução orçamentária do PPCDAm por ministério; obras federais licenciadas e cumprimento das condicionantes. *Observação:* A alta de 2003 e 2004 acompanhou a dos preços agrícolas, que subiam desde 2001 (Imazon, p. 27), e o PRODES 2003 cobre agosto de 2002 a julho de 2003. O próprio Imazon reconhece que o governo aumentou muito a fiscalização (p. 33). As falhas do Ibama vinham de antes: o TCU registra baixo cumprimento de recomendações feitas em 1999; o levantamento se baseou em entrevistas, e o relator, ministro Benjamin Zymler, viu só falhas formais. A BR-163 também era prioridade do governo de Mato Grosso, e o governo federal criou em paralelo o Plano BR-163 Sustentável e uma área sob limitação administrativa provisória (Fearnside, pp. 1 e 9). O orçamento de 2003 foi proposto pelo governo anterior, e o TCU registrou que receitas do Ibama iam para o superávit fiscal, pelo contingenciamento (Contas do Governo de 2004, p. 339); a despesa voltou a subir até 2006. Fearnside é pesquisador do INPA, instituto federal. O estudo do Imazon teve apoio da Fundação Ford, da USAID e da Fundação Moore, e o instituto teve depois projetos apoiados pelo Fundo Amazônia. [^lula1-cri-1]: Paulo Barreto, Ritaumaria Pereira e Eugênio Arima (Imazon). *A pecuária e o desmatamento na Amazônia na era das mudanças climáticas*. 2008-12. p. 27. Nível 2. [^lula1-cri-2]: Tribunal de Contas da União (TCU). *Acórdão 642/2007 – Plenário (TC 017.956/2005-1): levantamento de auditoria no Ibama*. 2007-04-18. relatório, achado 2. Nível 2. [^lula1-cri-3]: Philip M. Fearnside (INPA). *Brazil’s Cuiabá-Santarém (BR-163) Highway: The Environmental Cost of Paving a Soybean Corridor Through the Amazon (Environmental Management, v. 39, n. 5, p. 601-614; lido no manuscrito revisado do autor)*. 2007. pp. 9-10 do manuscrito. Nível 3. ## Lula 2 (2007–2010) ### Leitura favorável: Crédito rural condicionado, lista de municípios e meta climática em lei aprofundaram a queda Para Assunção, Gandour, Rocha e Rocha (2020), a Resolução 3.545/2008, que exigiu regularidade ambiental e fundiária para o crédito rural na Amazônia, reduziu o desmatamento de forma substancial, sobretudo nos municípios de pecuária. Cisneros, Zhou e Börner (2015) mostram que a lista de municípios prioritários do Decreto 6.321/2007 reduziu bastante o desmatamento nos municípios listados, mesmo descontados fiscalização, cadastro ambiental e crédito. Para a OCDE (2015), a combinação do PPCDAm com a restrição ao crédito e o embargo de áreas desmatadas ilegalmente contribuiu muito para a queda, e o país fixou em lei sua meta de emissões (Lei 12.187/2009). A taxa do PRODES caiu de 14.286 km² (2006) para 7.000 km² (2010), e as emissões brutas do SEEG, de 2.502 para 1.876 Mt CO₂e. [^lula2-fav-1][^lula2-fav-2][^lula2-fav-3] *Números conferidos na camada de fato:* 14.286 km² (2006) (`desmatamento_amazonia__taxa`, meio_ambiente_mandatos.csv); 7.000 km² (2010) (`desmatamento_amazonia__taxa`, meio_ambiente_mandatos.csv); 2.502 Mt CO₂e (2006) (`emissoes_gee__seeg_bruta_total`, meio_ambiente_mandatos.csv); 1.876 Mt CO₂e (2010) (`emissoes_gee__seeg_bruta_total`, meio_ambiente_mandatos.csv). *Dados pendentes:* crédito rural contratado na Amazônia antes e depois de 2008; municípios na lista de prioritários e saídas da lista, por ano; área embargada pelo Ibama; desembolsos do Fundo Amazônia. *Observação:* A queda começou em 2005, no mandato anterior, que criou o PPCDAm e o DETER; em 2008 a taxa subiu antes de voltar a cair. Os efeitos estimados da Resolução 3.545 vão até 2011, e os da lista de municípios, até 2012, já no governo Dilma; o Fundo Amazônia (Decreto 6.527/2008) só começou a apoiar projetos em 2010 (Ipea, CEPAL e GIZ, 2011, pp. 52-53), e a meta da Lei 12.187/2009 vale para 2020. Fora do governo pesaram a crise de 2008, que reduziu a demanda por commodities (Cisneros e coautores, p. 1), a Moratória da Soja, acordo privado de 2006, e ações do Ministério Público. A OCDE lembra que a queda dos preços agrícolas também contribuiu (p. 37). Vínculos: Assunção e coautores agradecem o apoio do Ministério do Meio Ambiente; Cisneros e coautores tiveram apoio da Fundação Robert Bosch e da Comissão Europeia; a revisão da OCDE contou com a cooperação do governo brasileiro e teve a Noruega, maior doadora do Fundo Amazônia, entre os países examinadores; o SEEG é do Observatório do Clima, rede de advocacy. [^lula2-fav-1]: Juliano Assunção, Clarissa Gandour, Romero Rocha e Rudi Rocha (CPI/PUC-Rio e UFRJ). *The Effect of Rural Credit on Deforestation: Evidence from the Brazilian Amazon (The Economic Journal, v. 130, n. 626, p. 290-330; lido no texto para discussão do CPI de 2016)*. 2020-02. resumo e introdução (pp. 2-3). Nível 3. [^lula2-fav-2]: Elías Cisneros, Sophie Lian Zhou e Jan Börner (Universidade de Bonn e CIFOR). *Naming and Shaming for Conservation: Evidence from the Brazilian Amazon (PLoS ONE, v. 10, n. 9, e0136402)*. 2015-09. pp. 1 e 19. Nível 3. [^lula2-fav-3]: Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). *OECD Environmental Performance Reviews: Brazil 2015*. 2015-11. pp. 108 e 199. Nível 2. ### Leitura crítica: O licenciamento ficou a serviço das grandes obras, e a regularização fundiária podia premiar ocupações O argumento é que o segundo mandato pôs o licenciamento ambiental a serviço das obras do PAC. Para Hochstetler (2017), Lula queria tratamento especial para essas obras, e as licenças das usinas do rio Madeira, em 2007, estiveram entre os golpes que levaram Marina Silva a deixar o ministério em 2008; depois, a primeira aprovação de Belo Monte saiu em meio a relatos de pressão sobre técnicos do Ibama. Num levantamento de 2009, o TCU registrou queixas de pressão política e licenças liberadas sem cumprir condicionantes. Para o Imazon (Brito e Barreto, 2009), a medida provisória do Terra Legal mantinha subsídios capazes de estimular novos desmatamentos. A taxa do PRODES, que vinha caindo, subiu de 11.651 km² (2007) para 12.911 km² (2008). [^lula2-cri-1][^lula2-cri-2][^lula2-cri-3] *Números conferidos na camada de fato:* 11.651 km² (2007) (`desmatamento_amazonia__taxa`, meio_ambiente.csv); 12.911 km² (2008) (`desmatamento_amazonia__taxa`, meio_ambiente.csv). *Dados pendentes:* licenças ambientais federais emitidas por ano e cumprimento das condicionantes; prazos do licenciamento federal; títulos e área regularizada pelo Terra Legal; desmatamento em imóveis titulados. *Observação:* As licenças prévias do Madeira (2007) e de Belo Monte (2010) são deste mandato; a licença de instalação e a obra de Belo Monte são do governo Dilma. Hochstetler se apoia em entrevistas e em notícias de imprensa e reconhece que o desmatamento continuou caindo com Carlos Minc no ministério. O levantamento do TCU usou questionários aos analistas do Ibama, e o mesmo acórdão critica o excesso de condicionantes e de discricionariedade, queixa também de quem acha o licenciamento lento; relator: ministro Aroldo Cedraz, ex-deputado federal pelo PRN e pelo PFL (1991–2007). A nota do Imazon analisa a MP 458/2009, antes da Lei 11.952/2009: o Congresso ampliou a medida, e o presidente vetou parte da ampliação (Mensagem de veto 488/2009); em 2017, o STF exigiu fiscalização e protegeu terras de comunidades tradicionais na aplicação da lei (ADI 4.269). A nota foi financiada pela Embaixada Britânica e pela Fundação Moore; o Imazon teve depois projetos apoiados pelo Fundo Amazônia. A alta de 2008 é a retomada que, para Ipea, CEPAL e GIZ, as medidas de fins de 2007 ajudaram a conter (pp. 46-47). [^lula2-cri-1]: Kathryn Hochstetler (London School of Economics). *Tracking presidents and policies: environmental politics from Lula to Dilma (Policy Studies, v. 38, n. 3, p. 262-276; lido no manuscrito aceito)*. 2017. pp. 10-11 e 18-19 do manuscrito. Nível 3. [^lula2-cri-2]: Tribunal de Contas da União (TCU). *Acórdão 2.212/2009 – Plenário (TC 009.362/2009-4): levantamento de auditoria no licenciamento ambiental do Ibama (Fiscobras 2009)*. 2009-09-23. relatório, item 3.79 (p. 19); voto, itens 38 e 39 (p. 4). Nível 2. [^lula2-cri-3]: Brenda Brito e Paulo Barreto (Imazon). *Os riscos e os princípios para a regularização fundiária na Amazônia (O Estado da Amazônia, n. 10)*. 2009-03. pp. 2-3. Nível 2. ## Bolsonaro (2019–2022) ### Leitura favorável: Uma alta que vinha de antes, com causas fora do governo, e medidas de reação O argumento é que a alta vinha de antes, teve causas fora do governo e provocou reação. A taxa do PRODES já tinha subido de 4.571 km² (2012) para 7.536 km² (2018). Para Wang e coautores (2023), do Banco Mundial, essa virada vem de política mais fraca e de fatores como câmbio e preços, e nem toda a alta pode ser atribuída à falta de ação federal. A CGU (2019) achou ineficiente o julgamento das multas do Ibama de 2013 a 2017 e citou a conciliação como instrumento a avaliar; o Decreto 9.760/2019 a criou. Para a OCDE (2020), o uso das Forças Armadas teve efeitos positivos, e o conselho chefiado pelo vice-presidente podia reforçar a fiscalização. A taxa caiu de 13.038 km² (2021) para 11.594 km² (2022). [^bolsonaro-fav-1][^bolsonaro-fav-2][^bolsonaro-fav-3] *Números conferidos na camada de fato:* 4.571 km² (2012) (`desmatamento_amazonia__taxa`, meio_ambiente.csv); 7.536 km² (2018) (`desmatamento_amazonia__taxa`, meio_ambiente_mandatos.csv); 13.038 km² (2021) (`desmatamento_amazonia__taxa`, meio_ambiente.csv); 11.594 km² (2022) (`desmatamento_amazonia__taxa`, meio_ambiente_mandatos.csv). *Dados pendentes:* câmbio real e índice de preços de commodities agrícolas; efetivo de fiscais do Ibama, por ano; audiências de conciliação, julgamentos e multas pagas; custo e resultado das operações Verde Brasil 1 e 2. *Observação:* Nenhuma das fontes avalia bem o conjunto da gestão, e não se achou estudo, organismo internacional ou auditoria que o faça: a leitura reúne atenuantes e medidas reconhecidas. O mesmo estudo do Banco Mundial conclui que a alta de 2019 passou do que a economia explicaria, e a mesma OCDE liga a retomada do desmatamento à queda dos recursos de fiscalização. Herdado: a alta desde 2013, a queda do quadro de fiscais do Ibama desde 2010 e o Código Florestal de 2012, aprovado pelo Congresso. A conciliação quase não funcionou em 2019 e 2020 (TCU, Acórdão 1.973/2022), e a audiência deixou de ser obrigatória em 2022 (Decreto 11.080/2022; CGU, 2022, p. 20). O Plenário do TCU reconheceu os requisitos legais da GLO ambiental, mas a área técnica do TCU e Nunes e coautores (2024) viram resultado ruim. A lei de pagamento por serviços ambientais (Lei 14.119/2021) nasceu no Congresso e só foi regulamentada em 2026; o Floresta+ paga resultados de 2014 e 2015. Não houve El Niño forte no período. A CGU é o controle interno do próprio Executivo; o estudo do Banco Mundial é texto para discussão, sem revisão por pares. [^bolsonaro-fav-1]: Dieter Wang, Bryan Gurhy, Marek Hanusch e Philipp Kollenda (Banco Mundial). *Could Sustainability-Linked Bonds Incentivize Lower Deforestation in Brazil’s Legal Amazon? (Policy Research Working Paper 10558)*. 2023-09. resumo e pp. 15-16. Nível 3. [^bolsonaro-fav-2]: Controladoria-Geral da União (CGU). *Relatório de Avaliação do Processo Sancionador Ambiental – Ibama (Ordem de Serviço 201800803)*. 2019-04. sumário executivo e pp. 35 e 101. Nível 2. [^bolsonaro-fav-3]: Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). *OECD Economic Surveys: Brazil 2020*. 2020-12. p. 51. Nível 2. ### Leitura crítica: A política que funcionava foi desmontada, e a fiscalização perdeu força O argumento é que o governo desmontou a política que funcionava. Para a auditoria do TCU (2021), 2019 trouxe grandes rupturas: o ministério ficou sem unidade para o desmatamento, os novos planos não tinham metas nem previsão orçamentária, autoridades desqualificaram a fiscalização e as sanções caíram enquanto o desmatamento subia. Para Nunes e coautores (2024), a conciliação e a centralização dos processos derrubaram julgamentos e multas cobradas; a OCDE (2020) liga a alta à queda dos recursos de fiscalização. A taxa do PRODES subiu de 7.536 km² (2018) para 13.038 km² (2021), os autos de flora do Ibama na Amazônia Legal caíram de 3.959 para 2.166 (2018–2020) e a despesa federal paga em gestão ambiental, de R$ 4,47 bilhões para R$ 2,87 bilhões (2018–2022, em reais de 2025). [^bolsonaro-cri-1][^bolsonaro-cri-2][^bolsonaro-cri-3] *Números conferidos na camada de fato:* 7.536 km² (2018) (`desmatamento_amazonia__taxa`, meio_ambiente_mandatos.csv); 13.038 km² (2021) (`desmatamento_amazonia__taxa`, meio_ambiente.csv); 3.959 autos (2018) (`autos_infracao_ibama__numero_flora_amazonia_legal`, meio_ambiente_mandatos.csv); 2.166 autos (2020) (`autos_infracao_ibama__numero_flora_amazonia_legal`, meio_ambiente.csv); R$ 4,47 bilhões (2018) (`despesa_gestao_ambiental__paga_total_exceto_reembolsavel_real`, meio_ambiente_mandatos.csv); R$ 2,87 bilhões (2022) (`despesa_gestao_ambiental__paga_total_exceto_reembolsavel_real`, meio_ambiente_mandatos.csv). *Dados pendentes:* efetivo de fiscais do Ibama, por ano; embargos, apreensões, julgamentos e multas pagas, por ano; novos projetos e desembolsos dos fundos Amazônia e Clima; orçamento do Ibama e do ICMBio. *Observação:* A alta vinha de antes: para o TCU, a taxa subia desde 2015, com aceleração em 2019, e o quadro de fiscais do Ibama caía desde 2010 (relatório, itens 498 e 303). O mesmo TCU viu como boa prática o grupo integrado de proteção da Amazônia (Gipam) e, no Plenário, contra a área técnica, reconheceu os requisitos legais da GLO ambiental. A pandemia afetou a fiscalização em 2020, e o rito da conciliação só foi regulamentado em 2020 (TCU, Acórdão 1.973/2022). O STF reconheceu a omissão da União por não alocar integralmente os recursos do Fundo Clima de 2019 (ADPF 708), mandou reativar o Fundo Amazônia, cujos colegiados decretos de 2019 extinguiram (ADO 59), e registrou em 2024 que o PPCDAm foi abandonado de 2019 a 2022 (ADPF 760). A despesa da função 18 inclui obras hídricas e não inclui as operações militares, pagas na função Defesa. Nunes e coautores fazem análise descritiva, não causal; Jair Schmitt é servidor do Ibama, Raoni Rajão foi diretor de controle do desmatamento no ministério em 2023, e o estudo teve apoio de fundações e do governo alemão. Relator do Acórdão 1.758/2021: ministro-substituto André Luís de Carvalho. [^bolsonaro-cri-1]: Tribunal de Contas da União (TCU). *Acórdão 1.758/2021 – Plenário (TC 038.045/2019-2): auditoria operacional sobre as ações federais de prevenção e combate ao desmatamento ilegal e às queimadas na Amazônia Legal*. 2021-07-21. relatório, itens 501, 503, 507 e 511 (pp. 71-72 da cópia em PDF). Nível 2. [^bolsonaro-cri-2]: Felipe S. M. Nunes, Britaldo Soares-Filho e coautores (UFMG, Ibama e Universidade de Bonn). *Lessons from the historical dynamics of environmental law enforcement in the Brazilian Amazon (Scientific Reports, v. 14, 1828)*. 2024-01. pp. 1, 6 e 7. Nível 3. [^bolsonaro-cri-3]: Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). *OECD Economic Surveys: Brazil 2020*. 2020-12. pp. 13 e 51. Nível 2. ## Lula 3 (2023–2026, em curso) ### Leitura favorável: A volta do PPCDAm e da fiscalização derrubou o desmatamento, e o fogo recuou em 2025 Para o FMI (2025), houve progresso impressionante contra o desmatamento ilegal em 2023 e 2024, com o PPCDAm atualizado e a aplicação mais rigorosa do Código Florestal, por multas e embargos. A OCDE (2023) ligava a queda à fiscalização mais forte, após cortes de orçamento e de pessoal. Hari e coautores (2026) atribuem a queda do fogo em 2025 mais ao preparo das políticas, como brigadas ampliadas, que ao clima. A taxa do PRODES caiu de 11.594 km² (2022) para 5.731 km² (2025), e os alertas do DETER, de 8.590 para 2.874 km² (anos PRODES 2022 e 2026). Os autos de flora do Ibama na Amazônia Legal subiram de 3.189 para 5.791 (2022–2023), e a área queimada no Brasil caiu para 12,7 milhões de hectares em 2025. [^lula3-fav-1][^lula3-fav-2][^lula3-fav-3] *Números conferidos na camada de fato:* 11.594 km² (2022) (`desmatamento_amazonia__taxa`, meio_ambiente_mandatos.csv); 5.731 km² (2025) (`desmatamento_amazonia__taxa`, meio_ambiente_mandatos.csv); 8.590 km² (ano PRODES 2022) (`alertas_deter__desmatamento_ano_prodes`, meio_ambiente_mandatos.csv); 2.874 km² (ano PRODES 2026) (`alertas_deter__desmatamento_ano_prodes`, meio_ambiente_mandatos.csv); 3.189 autos (2022) (`autos_infracao_ibama__numero_flora_amazonia_legal`, meio_ambiente_mandatos.csv); 5.791 autos (2023) (`autos_infracao_ibama__numero_flora_amazonia_legal`, meio_ambiente.csv); 12,7 milhões de hectares (2025) (`area_queimada__brasil`, meio_ambiente_mandatos.csv). *Dados pendentes:* área embargada e multas pagas depois do fim da conciliação; efetivo de fiscais e brigadistas do Ibama e do ICMBio; desembolsos do Fundo Amazônia; emissões do inventário oficial do MCTI depois de 2022. *Observação:* Mandato em curso: dados até 2025 e, no DETER, até julho de 2026. O PRODES 2023 inclui agosto a dezembro de 2022, e a taxa já tinha caído em 2022. O PPCDAm, de 2004, foi restabelecido pelo Decreto 11.367/2023, e o Decreto 11.373/2023 extinguiu a conciliação criada em 2019. Em março de 2024, o STF fixou meta, determinou créditos extraordinários para o plano e não reconheceu estado de coisas inconstitucional porque o plano fora retomado (ADPF 760); o TCU deu por cumpridas ou implementadas as recomendações de sua auditoria de 2021 (Acórdão 2.044/2024; relator: ministro Augusto Nardes, ex-deputado pelo PPR e pelo PPB). O FMI estima o efeito da fiscalização por regressão, sem identificação causal, e aponta riscos de seca, desmatamento legal e preços; a OCDE usou dados preliminares de 2023. Em 2025 o tempo foi menos seco, e Hari e coautores incluem planos estaduais no preparo. Os autos de 2024 e 2025 ficaram abaixo dos de 2023, e os de 2025 ainda crescem com lançamentos tardios. FMI e OCDE discutem seus relatórios com o governo; Hari e coautores incluem pesquisadores do INPE, órgão federal, e do IPAM, que teve projeto apoiado pelo Fundo Amazônia. [^lula3-fav-1]: Fundo Monetário Internacional (FMI). *Brazil: 2025 Article IV Consultation — Press Release; Staff Report; and Statement by the Executive Director for Brazil (IMF Country Report No. 25/194)*. 2025-07-17. par. 52 (p. 33) e anexo X, par. 10 (p. 91). Nível 2. [^lula3-fav-2]: Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). *OECD Economic Surveys: Brazil 2023*. 2023-12-18. pp. 13 e 59. Nível 2. [^lula3-fav-3]: Manoj Hari, Sassan Saatchi e coautores (CTrees, Jet Propulsion Laboratory, IPAM, INPE e USP). *Fire risk mitigation underpins durable Nature-based Climate Solutions in the Amazon (Communications Earth & Environment, v. 7, 526; comentário)*. 2026. p. 3. Nível 3. ### Leitura crítica: Menos corte raso, mas fogo e degradação recordes, execução incompleta e aposta no petróleo O argumento é que menos corte raso não significou floresta protegida. Para Bourgoin e coautores (2025), do centro de pesquisa da Comissão Europeia, 2024 teve o maior distúrbio da floresta amazônica em duas décadas, puxado pela degradação por fogo, e o Brasil teve a maior área de degradação em grande escala. A área queimada no país chegou a 30,2 milhões de hectares em 2024, a segunda maior da série, e na Amazônia a 15,8 milhões, a maior. O TCU (2024) apontou orçamento insuficiente, atraso no sistema de monitoramento e falta de pessoal no Ibama. Para o PNUMA e institutos de pesquisa (2023), em relatório sobre combustíveis fósseis, o governo continua a apostar em novas fronteiras de petróleo. [^lula3-cri-1][^lula3-cri-2][^lula3-cri-3] *Números conferidos na camada de fato:* 30,2 milhões de hectares (2024) (`area_queimada__brasil`, meio_ambiente.csv); 15,8 milhões de hectares (2024) (`area_queimada__amazonia`, meio_ambiente.csv). *Dados pendentes:* área de floresta queimada; brigadistas e orçamento do Prevfogo e do ICMBio; produção de petróleo e gás e licenças na Margem Equatorial; licenças ambientais especiais concedidas. *Observação:* Mandato em curso. A seca recorde de 2023 e 2024, ligada ao El Niño, agravou o fogo; os autores ligam a degradação à seca e ao uso da terra, sem culpar diretamente o governo, e lembram que a maior parte das ignições na Amazônia é humana. Em março de 2024, antes do pico do fogo, o STF mandou a União apresentar plano contra incêndios e recuperar o Prevfogo (ADPFs 743, 746 e 857). O TCU reconhece avanços, como a 5ª fase do PPCDAm, e trata como risco a falta de novas autorizações de exploração de petróleo desde 2023 (mesma lista, cap. 13). A lei geral do licenciamento (Lei 15.190/2025) nasceu no Congresso, que derrubou a maior parte dos vetos do presidente (VET 29/2025); a licença ambiental especial veio de medida provisória do governo (Lei 15.300/2025); os efeitos ficam fora da janela de dados. No Cerrado, onde a autorização de supressão é estadual, o desmatamento subiu em 2023 e caiu depois. O relatório sobre combustíveis fósseis tem revisão externa e apoio de fundações e dos governos dos Países Baixos e da Suécia; Bourgoin e coautores são do JRC, da Comissão Europeia. [^lula3-cri-1]: Clément Bourgoin e coautores (Centro Comum de Investigação, JRC, da Comissão Europeia). *Extensive fire-driven degradation in 2024 marks worst Amazon forest disturbance in over 2 decades (Biogeosciences, v. 22, p. 5247-5256)*. 2025-10. pp. 5247-5248. Nível 3. [^lula3-cri-2]: Tribunal de Contas da União (TCU). *Lista de Alto Risco da Administração Pública Federal 2024, cap. 6: Controle do desmatamento ilegal na Amazônia*. 2024. p. 63. Nível 2. [^lula3-cri-3]: SEI, Climate Analytics, E3G, IISD e Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). *The Production Gap Report 2023: Phasing down or phasing up? Top fossil fuel producers plan even more extraction despite climate promises*. 2023-11. p. 70. Nível 2. ## Como foi feito ### Critério Para cada mandato, a pergunta foi: qual é a versão mais forte deste lado, como a defenderia um pesquisador sério de política ambiental ou uma instituição de referência? A mesma régua valeu para os quatro governos e para os dois lados: - três fontes por leitura, de três autorias diferentes; - preferência por nível 2 (OCDE, FMI, Banco Mundial, PNUMA, Ipea, TCU e CGU em auditorias, institutos de pesquisa como CPI/PUC-Rio e Imazon) e nível 3 (artigos com revisão por pares e textos para discussão); nenhum documento do Ministério do Meio Ambiente ou do Ibama sustenta argumento; - nenhum número fora da camada de fato: efeitos estimados, áreas e valores que as fontes trazem ficaram fora do texto; - só se atribui ao governo federal o que é federal; a observação registra a parte dos estados (autorização de supressão, Cadastro Ambiental Rural), do Congresso (Código Florestal de 2012, Lei 14.119/2021, Lei 15.190/2025) e do STF; - toda política citada é marcada como própria, herdada ou com efeito no mandato seguinte, no texto ou na observação; - o argumento favorável registra heranças e fatores fora do governo (preços, câmbio, clima); o crítico, choques (seca, El Niño, pandemia) e a parte de estados, Congresso e STF; - as séries são as mesmas nos quatro governos: taxa do PRODES pelo ano PRODES da D-025; despesa paga na função 18 sem o financiamento reembolsável do Fundo Clima, em reais de 2025; autos de infração de flora do Ibama na Amazônia Legal; área queimada do MapBiomas, e não os focos do satélite AQUA, cuja órbita muda desde 2023; - extensão parecida entre as duas leituras de cada governo (117 a 128 palavras em todas; diferença de até 9,4% dentro de cada governo). Os argumentos favoráveis mais fortes encontrados giram em torno do comando e controle e das áreas protegidas (Lula 1), dos instrumentos econômicos e da meta climática em lei (Lula 2), da herança e de fatores externos, com medidas pontuais (Bolsonaro), e da retomada da fiscalização (Lula 3). Os críticos giram em torno de preços e da capacidade do Ibama (Lula 1), do licenciamento das grandes obras e da regularização fundiária (Lula 2), do desmonte da governança e da fiscalização (Bolsonaro) e do fogo, da execução e do petróleo (Lula 3). O TCU aparece nos quatro mandatos pelo mesmo critério: levantamento ou auditoria operacional como fonte e o passado partidário do relator registrado. A OCDE de 2020 aparece nos dois lados de Bolsonaro, com trechos diferentes. **Lado favorável de Bolsonaro.** Não se achou artigo com revisão por pares, organismo internacional ou auditoria que avalie positivamente o conjunto da gestão ambiental federal de 2019 a 2022. A leitura favorável reúne a versão mais forte encontrada: atenuação (tendência herdada, câmbio e preços) e medidas reconhecidas em trechos pontuais (conciliação de multas, uso das Forças Armadas, conselho da Amazônia). As três fontes são, no conjunto, críticas ao período, e a observação diz isso. ### Busca Feita em 6 de outubro de 2026, com busca na web e leitura direta dos documentos, em quatro frentes paralelas (uma por mandato), com a mesma instrução para os dois lados: - **OCDE**: *Environmental Performance Reviews: Brazil* (2015) e *Economic Surveys: Brazil* de 2020 e 2023. - **FMI**: consultas do Artigo IV de 2025 e 2026 e texto para discussão WP/24/185. - **Banco Mundial**: *Country Climate and Development Report* (2023), *A Balancing Act for Brazil's Amazonian States* (2023) e Policy Research Working Paper 10558 (2023). - **Ipea, CEPAL e GIZ**: avaliação do PPCDAm 2007–2010 (2011). - **PNUMA e parceiros**: *Production Gap Report* (2023 e 2025). - **TCU**: acórdãos 462/2004, 1.547/2004, 642/2007, 2.212/2009, 627/2015, 1.758/2021, 1.973/2022, 2.044/2024, 2.201/2024, 1.348/2025, 1.966/2025 e 1.959/2026; Contas do Governo de 2003 a 2005; Lista de Alto Risco de 2024; Relatório de Políticas e Programas de Governo de 2022. - **CGU**: avaliação do processo sancionador do Ibama (2019) e consultoria de 2022. - **Institutos de pesquisa**: CPI/PUC-Rio (preços e políticas, crédito rural, conciliação ambiental e Código Florestal), Imazon (pecuária e desmatamento, 2008; regularização fundiária, 2009 a 2011), JRC da Comissão Europeia (2026) e Climate Action Tracker (2026). - **Literatura acadêmica**: *PNAS*, *Science*, *Environment and Development Economics*, *The Economic Journal*, *PLoS ONE*, *Environmental Management*, *Environmental Science & Policy*, *Policy Studies*, *Scientific Reports*, *Biogeosciences*, *Global Change Biology*, *Communications Earth & Environment*, *Nature Ecology & Evolution*, *Biological Conservation*, *Perspectives in Ecology and Conservation*, *Acta Amazonica*, *Sustainability in Debate*, *Revista do IEB*, *Water Alternatives* e anais da ANPEC. - **Atos e vínculos**: leis, decretos, medidas provisórias e mensagens de veto no Planalto; decisões do STF (ADI 4.269, ADPF 708, ADO 59, ADPF 760, ADPFs 743, 746 e 857); vetos no Congresso (VET 29/2025); origem da Lei 14.119/2021 na Câmara; mandatos dos relatores do TCU nos dados abertos da Câmara; projetos do Fundo Amazônia; projeto FP100 do Fundo Verde para o Clima; índice ONI da NOAA. ### Leitura e conferência - Todas as fontes citadas foram abertas e lidas no trecho indicado; cada trecho usado foi conferido no texto extraído do documento (PDFKit, do macOS, página a página). As páginas duplas da avaliação de Ipea, CEPAL e GIZ foram conferidas na imagem. - Quando o artigo publicado não abriu (acesso pago, bloqueio ou erro 403 e 429), usou-se versão aberta legítima (texto para discussão, manuscrito aceito ou revisado do autor, PubMed Central), registrada no título e no registro de fontes. Nenhum bloqueio foi contornado. - Resumos automáticos de páginas, que parafraseiam o original, não serviram de base para nenhuma citação. - Números: conferidos por script contra `meio_ambiente.csv` e `meio_ambiente_mandatos.csv` (valor, série e período), com arredondamento na casa decimal do texto; o script também procura, no texto, números que não estejam na lista. - Vínculos: declarados na observação quando a fonte é órgão do próprio Executivo (Ipea, INPE, CGU), agência de governo estrangeiro (GIZ), organização com projetos do Fundo Amazônia (IPAM, Imazon), rede de advocacy (WWF-Brasil; Observatório do Clima, que publica o SEEG) ou financiador declarado (George Soros no CPI, governos e fundações estrangeiros), quando um coautor trabalhou no governo (Raoni Rajão, no Ministério do Meio Ambiente em 2023; Jair Schmitt, no Ibama) e quando o relator do acórdão do TCU teve mandato partidário. Mandatos e cargos foram conferidos em fontes oficiais (dados abertos da Câmara, documento do PPCDAm de 2023, créditos do próprio texto). - Níveis: as 24 citações das leituras remetem a 23 fontes (a OCDE de 2020 aparece duas vezes), 13 de nível 2 e 10 de nível 3; as observações citam mais 16 fontes, 14 de nível 1 (decisões do STF e do TCU, atos oficiais, índice da NOAA e um documento do Ministério do Meio Ambiente usado só para registrar um vínculo) e 2 de nível 2. Nenhuma fonte de imprensa. ### Fontes consideradas e descartadas | Fonte | Motivo | |---|---| | Assunção e Rocha (2019), *Environment and Development Economics*, sobre a lista de municípios prioritários | Não aberto (erro 429 da editora). Preferido Cisneros e coautores (2015), de equipe independente e sobre a mesma lista. | | Assunção, Gandour e Rocha (2023), *AEJ: Applied Economics*, sobre o DETER | Não aberto; mesma equipe do CPI já citada em Lula 1 e Lula 2. | | Hargrave e Kis-Katos (2013), *Environmental and Resource Economics* | Aberta só a versão de 2009 (ANPEC): multas e preços explicam a queda de 2005 a 2007; redundante com o Imazon na crítica de Lula 1. Jorge Hargrave é do Ipea. | | Ewers, Laurance e Souza (2008) e Nepstad e coautores (2006) | Não abertos (acesso pago, sem versão aberta legítima). | | Nepstad e coautores (2014), *Science*, e Fearnside (2006), *Acta Amazonica* | Abertos. Ligam a queda de 2005 a preços, câmbio, operações de fiscalização e reservas; serviram de contexto. | | Mello e Artaxo (2017), *Revista do IEB* | Aberto. Resume a avaliação de 2008 do PPCDAm (Abdala), que não está aberta. | | TCU, Acórdãos 462/2004 e 1.547/2004 e Contas do Governo de 2003 e 2005 | Abertos. Falhas anteriores a 2003 ou casos locais; as Contas de 2004 entraram na observação. | | Liberação de transgênicos (MPs de 2003 e 2004 e Lei 11.105/2005) | Só se acharam textos de advocacy, imprensa e histórico institucional; nenhuma fonte de nível 2 ou 3. | | Hochstetler (2011), *Studies in Comparative International Development*, e Hochstetler e Viola (2012) | Acesso pago. Usado Hochstetler (2017), aberto, que trata dos mesmos fatos. | | Fearnside (2014), *Environmental Science & Policy*, sobre as usinas do Madeira | Aberto (manuscrito). Preferida Hochstetler (2017): o estudo teve apoio do Ministério Público Federal em Rondônia, que contestou as licenças na Justiça. | | Imazon (2010 e 2011), relatórios sobre o Terra Legal, e TCU, Acórdão 627/2015 | Abertos. Tratam sobretudo da execução no governo Dilma; o relatório de 2011 teve apoio do Fundo Amazônia. | | Macedo e coautores (2012), *PNAS* | Aberto. Restrito a Mato Grosso, com atribuição qualitativa às políticas. | | Arima e coautores (2014), *Land Use Policy*, e Barbosa, Alves e Grelle (2021), *Land Use Policy* | Acesso pago, sem versão aberta. | | Banco Mundial (2023), *Country Climate and Development Report* | Aberto. Registra compromissos climáticos ambiciosos (NDC de 2022, desmatamento ilegal zero até 2028), mas liga a reversão da tendência ao enfraquecimento da fiscalização; o Banco Mundial já é uma autoria da leitura favorável de Bolsonaro. | | Banco Mundial (2023), *A Balancing Act for Brazil's Amazonian States* | Aberto. Mesmo modelo de Wang e coautores, só em figura. | | CPI/PUC-Rio (2021), *Onde estamos na implementação do Código Florestal?* | Aberto. Registra a análise dinamizada do CAR em 2021, mas chama a implantação de incipiente; a análise do CAR é estadual. | | CPI/PUC-Rio (2021), resumo sobre conciliação ambiental, com apoio do WWF-Brasil | Aberto. Paralisação dos autos lavrados depois de 2019; redundante com o TCU e Nunes e coautores. | | Carvalho, Silva e Almeida (2026), *Sustainability in Debate* | Aberto. Câmbio e preços explicam parte do desmatamento de 2000 a 2023, mas o texto liga a virada de 2019 a 2022 à interrupção do PPCDAm; preferido o estudo do Banco Mundial, mais direto. | | Silva Junior e coautores (2021), *Nature Ecology & Evolution*, e Vale e coautores (2021), *Biological Conservation* | Abertos. Carta curta e artigo apoiado em imprensa; a crítica de Bolsonaro já tinha três autorias. | | Fundo Verde para o Clima e PNUD sobre o Floresta+ | Só relatórios de desempenho do próprio executor; a avaliação de meio-termo do PNUD consta como cancelada. | | Ipea sobre a Lei 14.119/2021 e o Plano ABC+ | Nenhuma avaliação achada; o texto para discussão 3079 devolveu erro 401. | | FMI, Artigo IV de 2026, e WP/24/185 | Abertos. Frases genéricas sobre a queda do desmatamento; preferido o Artigo IV de 2025. | | JRC (2026), relatório sobre desmatamento e degradação na Amazônia | Aberto. A seção de política cita muita imprensa; preferido o artigo revisado do mesmo grupo. | | Climate Action Tracker (2026) | Aberto. Atribui a queda do desmatamento com base em dados do Ministério do Meio Ambiente e critica a expansão do petróleo; consórcio financiado pelo governo alemão. | | Mataveli e coautores (2025), *Global Change Biology* | Aberto (manuscrito aceito). A degradação superou a queda do desmatamento nos anos de seca, mas o texto credita a queda ao PPCDAm; preferido Bourgoin e coautores, sem vínculo com o governo brasileiro. | | *Production Gap Report* 2025 | Aberto. Sem o PNUMA como coautor; preferida a edição de 2023. | | Pezzuti e coautores (2024), Fernandes e coautores (2026) e Penedo e coautores (2026), *Perspectives in Ecology and Conservation* | Abertos. Belo Monte (licenças de Lula 2 e Dilma) e lei geral do licenciamento, obra sobretudo do Congresso. | | MapBiomas, Relatório Anual do Desmatamento 2024 | Não aberto (site em manutenção, erro 503). | | TCU, Acórdãos 1.966/2025 (BR-319), 2.201/2024, 1.348/2025 e 1.959/2026 | Abertos. Recomendações pontuais ou temas periféricos ao recorte. | ### Lacunas - **Indicadores que faltam na camada de fato**, pedidos pelos argumentos: área de unidades de conservação e de terras indígenas criadas por ano; crédito rural na Amazônia; preços de commodities e câmbio; julgamento, cobrança e pagamento de multas; embargos; efetivo de fiscais e brigadistas do Ibama e do ICMBio; desembolsos do Fundo Amazônia e do Fundo Clima; licenças ambientais e condicionantes; títulos do Terra Legal; degradação florestal e área de floresta queimada; produção de petróleo e licenças na Margem Equatorial; emissões do inventário oficial depois de 2022; alertas do DETER antigo (2004–2017). - **Lado favorável de Bolsonaro.** Nenhuma fonte de nível 2 ou 3 avalia bem o conjunto da gestão; a leitura reúne atenuantes e medidas pontuais, dito na observação. - **Transgênicos em Lula 1.** A crítica à liberação da soja transgênica por medidas provisórias e à Lei de Biossegurança só aparece em advocacy e imprensa; ficou de fora. - **Causalidade em Lula 3.** Não há estudo causal publicado sobre a queda de 2023 a 2025; FMI e OCDE fazem atribuição por associação. - **Fogo.** As leituras usam a área queimada do MapBiomas, e não os focos do AQUA, porque a órbita do satélite muda desde 2023 (ficha `focos_queimadas`). - **Mandato em curso.** Os números de Lula 3 vão até 2025 (PRODES, autos, área queimada, despesa) ou julho de 2026 (DETER). Os efeitos da lei geral do licenciamento, da licença especial, da exploração na Margem Equatorial e das obras da BR-319 ficam fora da janela. As duas leituras devem ser revistas quando o mandato terminar. - **Revisão adversarial** (metodologia, seção 9): pendente. As oito leituras são o material a ser testado por uma pessoa de cada lado.